Ricard Gomà, Regidor Presidente del Grupo de ICV-EUiA (Ayuntamiento de Barcelona), Profesor Titular de Ciencia Política (IGOP-Universidad Autónoma Barcelona)
La experiencia nos muestra que desde hace más de 3 décadas en nuestras ciudades vienen apareciendo dinámicas de exclusión que suponen fracturas en los vínculos de integración social y comunitaria, no directamente vinculables a la variable insuficiencia de renta. Nos referimos a toda una miríada de mecanismos emergentes de desigualdad que el concepto tradicional de pobreza no es capaz de retener conceptualmente.
Efectivamente, hoy día la problemática social es un fenómeno mucho más poliédrico que en las viejas sociedades industriales, donde las desigualdades sociales presentaban una casuística esencialmente económica. Dicho sintéticamente, el eje de desigualdad básico de las sociedades capitalistas industriales radicaba en una estructura de clases muy vinculada a la propiedad de los medios de producción. Las polaridades sociales derivadas de ello se expresaban en la organización social y política, pero no llegaban a romper las bases de la integración social. Eso fue posible de acuerdo con el desarrollo histórico de los estados de bienestar de corte clásico, en que prima la seguridad laboral (entre los varones, siguiendo un modelo de división sexual del trabajo que recluía a las mujeres en los trabajos reproductivos domésticos), la expansión del consumo de masas y la redistribución estatal.
Ahora el concepto de exclusión nos permite tratar situaciones de desigualdad que trascienden la dimensión económica. Por ejemplo, una persona mayor dependiente puede no tener problemas de renta y a la vez vivir sola y afectivamente aislada en un hogar sin ascensor; una persona discapacitada que viva en contextos inaccesibles ve seriamente afectada su capacidad de vivir en libertad; un o una inmigrante pueden sufrir acoso jurídico-político o racismo a pesar de disponer de liquidez económica. En todos los casos mencionados el riesgo de exclusión resulta evidente con independencia relativa de las respectivas capacidades económicas.
Así, una definición de exclusión social podría ser: el proceso por el que determinadas personas y grupos ven bloqueado su acceso a los mecanismos de desarrollo humano que les permitirían una vida autónoma dentro de los estándares sociales determinados por las instituciones y los valores en un contexto dado.(2)
La definición muestra la realidad diversa, dinámica y procesal de la exclusión social. Las situaciones de exclusión pueden variar en función de la educación, características demográficas, prejuicios sociales, prácticas empresariales, políticas públicas, entre otras posibilidades. Contiene una gran diversidad de factores explicativos –sexo, edad, origen étnico, discapacidad, tipo de hogar, clase social- acordes con la mayor complejidad de la estructura social contemporánea. Se expresa, además, diversamente: fracaso escolar, precariedad laboral, debilidad de vínculos afectivos, infravivienda y sobreincidencia de enfermedades, por poner unos ejemplos, constituyen situaciones que tienden a acumularse en las biografías de las personas que las sufren. La definición, también, pone de relieve la crucial importancia de la acción social y política para conquistar sociedades cohesionadas y con bienestar.
Abordar la cuestión de la exclusión social nos remite a preguntarnos sobre qué vendría a ser una sociedad inclusiva. Podemos afirmar que el desarrollo de las personas pasa por su participación plena en tres ámbitos fundamentales de la dinámica social: uno, el espacio económico y de la renta, que supone vinculación a la ocupación y al conjunto de tareas generadoras de desarrollo económico, y ser sujeto de la redistribución llevada a término por los poderes públicos; dos, el espacio político y de la ciudadanía, que implica capacidad de participación política y acceso efectivo a los derechos sociales; tres, el espacio relacional y de los vínculos, estrechamente relacionado con el mundo de lo afectivo, así como con las relaciones de reciprocidad inherentes a la familia y las redes sociales de tipo comunitario. En síntesis, una sociedad inclusiva debe satisfacer tanto las exigencias materiales de existencia como las que se refieren al vínculo social, que confieren seguridad vital. (3)
El carácter esencialmente complejo de los procesos de exclusión social exige que las políticas que los aborden se caractericen por la integralidad (derivada de una visión holística de los problemas sociales), la transversalidad en la articulación de las respuestas (rompiendo así con los compartimentos estancos entre los diversos agentes que trabajan con las personas, sean o no de la administración pública), y el criterio de la proximidad territorial como norma de actuación clave para ajustar con flexibilidad las respuestas a los problemas.
Resulta igualmente importante trabajar desde la óptica de la prevención, en una acción de conjunto que beneficia a todas las personas por igual, más allá de si se encuentran o no en una situación de vulnerabilidad concreta. Finalmente, la participación de las personas beneficiarias, los diversos agentes sociales y los profesionales, debe presidir toda política de inclusión a fin de otorgar implicación ciudadana a los requisitos de una sociedad inclusiva. Esto es especialmente relevante si tenemos en cuenta que las personas excluidas no constituyen un colectivo unificado con proyección política, es decir, que pueda movilizarse para reclamar toda suerte de bienes o derechos.
Lo dicho hasta aquí indica que el tránsito hacia sociedades inclusivas debe caminarse en el escenario de la gobernanza. Entendemos por gobernanza la política de gestión relacional o gestión de las interdependencias para la construcción colectiva del desarrollo humano. Quisiera, antes de desarrollar el análisis de la experiencia de Barcelona, argumentar la necesidad de impulsar políticas y estrategias de inclusión en condiciones de gobernanza, y en concreto de gobernanza participativa de proximidad.
Primero, el incremento de la complejidad y diversidad de las necesidades, demandas y problemáticas sociales. La autoridad política legítima sería ineficaz e ineficiente si pretendiera dar respuesta a semejante contexto desestimando los acuerdos o apoyos de los mundos asociativo y comunitario. Esos mundos también lidian con la complejidad contextual, a la vez que son fruto de ella. La correspondencia entre sus organizaciones y la administración pública en el momento de afrontar retos sociales multiplica la capacidad de impacto social de las políticas aplicadas. Eso por una parte, pero además hay que añadir las dificultades en la captación y la gestión de la información disponible. Efectivamente, la actual sociedad de la información denota un nuevo modelo de desarrollo fundamentado en la capacidad de traducir los ingentes montos de información en conocimiento. En consecuencia, gestionar las informaciones disponibles implica una necesidad estratégica contemporánea que ni los cuerpos técnicos de las administraciones ni los liderazgos políticos democráticos pueden acometer en soledad. Por tanto, los procederes de la gobernanza también se ajustan a la necesidad de encontrar confluencias y sinergias entre diversos nódulos de información relevante, según el objetivo de perfilar con mayor precisión las políticas.
Segundo, la autoridad política adquiere legitimidad si consigue organizar la sociedad civil para acometer la tarea general del desarrollo humano. El gobierno se ve en la necesidad de aunar capacidad relacional a una óptica estratégica flexible, adaptativa al cambio social. Un gobierno que cuide su dimensión relacional establece canales de participación efectiva funcional a la consecución de objetivos. La legitimidad está tanto en el proceso (pensar y actuar compartiendo) como en los resultados (en su existencia como fruto del curso de acción). De ello se deriva que, en condiciones de gobernanza, la clásica dicotomía entre sociedad civil y política se difumine dando paso a un sistema político de relación en que la autoridad política lidera procesos de cambio sobre la base de un consenso ciudadano básico, tanto en lo conceptual (qué es a lo que se responde) como en aquello orientado a la acción (qué debe hacerse).
Tercero, la gobernanza traduce el conflicto social en oportunidades creativas. Por lo general, el consenso que permite una acción concertada es sólido si parte de disensiones anteriores en la manera de enfocar y plantear uno o varios retos sociales. Estar de acuerdo en todo y antes que nada es el escaparate con el que se esconde una relación clientelar y fragmentada entre la administración pública y un conjunto indeterminado de operadores sociales. Las disputas conceptuales, las diferencias en el proceder, entre otras posibles discusiones, permiten encajar diversos intereses y proyectos hacia la acción común aunque no se esté de acuerdo en todo. El denominado “interés general” deja de ser producto específico de las instituciones políticas para ser el resultado de un proceso dinámico y compartido, fruto del conflicto a la par que del diálogo, que recorre tanto la formulación como la gestión de políticas públicas.
En marzo de 2005 Barcelona ponía en marcha en Plan Municipal para la Inclusión Social 2005-2010. El Plan fija el marco en el que se articulan el conjunto de políticas orientadas a prevenir las dinámicas de exclusión, a atender a colectivos socialmente vulnerables, y a promover los itinerarios personales de inserción que permitan la recuperación de la autonomía y los vínculos de convivencia. A lo largo de su período de vigencia el Plan se ha desplegado en diversos Programas Municipales que han ido concretándolo y dotándolo de contenido (programas de acción en ámbitos como: pobreza, personas sin hogar, atención social primaria, infancia en riesgo, familias vulnerables, diversidad funcional, o personas mayores frágiles).
En el mismo orden de prioridades, el Plan promueve la participación ciudadana como estrategia fundamental, orientada a la confluencia de todas las capacidades de acción social que existen en Barcelona, configurando de esta forma un nuevo espacio público compartido, democrático, pluralista y no monopolizado por la administración pública local. Esta estrategia implica fortalecer la dimensión relacional de la actuación municipal y ubicarla en unas coordenadas de democracia participativa superadoras de dinámicas clientelares preexistentes. Es decir, establecer alianzas estratégicas, generar sinergias sobre valores y objetivos, cooperar en las acciones y explorar acuerdos sólidos sobre la financiación de éstas sin generar lógicas de dependencia.
El compromiso de generar un espacio de radicalidad democrática como escenario de desarrollo de políticas de inclusión social, se concreta en tres grandes apuestas: a) los Consejos de Participación Social; b) la Acción Comunitaria y las redes de intercambio solidario; c) el Acuerdo Ciudadano por una Barcelona Inclusiva.
El 5 de abril de 2006, 262 entidades de diversa índole rubricaron la constitución del Acuerdo. Actualmente, tras cinco años de desarrollo, son ya más de 450 las organizaciones sociales que lo integran.
Definido sucintamente, el Acuerdo es un espacio de diálogo, intercambio y compromiso de acción compartida entre el Ayuntamiento y el conjunto de entidades, redes comunitarias y agentes económicos que operan en Barcelona en el marco de la inclusión social. Dos son sus objetivos generales: por una parte generar sinergias y fortalecer las dinámicas de inclusión sobre la base de objetivos, recursos e instrumentos de intervención compartidos; por otra, profundizar en la práctica de la democracia participativa mediante una coalición ciudadana orientada a la superación de toda clase de desigualdades y riesgos de exclusión social. En síntesis, pues, crear y fortalecer una ciudadanía social activa e inclusiva; aportar a la profundización democrática y a la ampliación del bienestar. Siempre desde la proximidad.
El Acuerdo tiene la norma no escrita –aunque expresada y valorada en repetidas ocasiones por el conjunto de participantes- de transformar las reglas de juego de la relación entre el Ayuntamiento y los operadores sociales: democratizándolas, haciéndolas más transparentes, centrándolas en las premisas de la codecisión y la acción concertada. A tal finalidad se han puesto en práctica dos dinámicas de fuerte componente innovador. Por una parte, se desplazan de las subvenciones –frágiles y generadoras de dependencia y clientelismo- hacia los convenios y los conciertos todos aquellos proyectos sociales que requieren de una relación sistemática y de compromiso con la administración. El trabajo conjunto enraíza mejor con formulas conveniadas y concertadas de relación. En 5 años el presupuesto municipal en convenios/conciertos con entidades sociales ha crecido en un 400% (manteniéndose estable el de subvenciones). Por otra parte, se supera la tradición de la bilateralidad en las relaciones. Se formulan y concretan marcos de relación conveniados/concertados entre grupos de entidades –definidos por afinidades temáticas- y la propia administración local. Ello facilita el aumento del potencial de impacto social al unir en la acción a múltiples operadores. En 5 años se han constituido 10 redes temáticas de acción.
El Acuerdo Ciudadano por una Barcelona Inclusiva (ACBI) se rige sobre la base de un proceso permanentemente abierto a nuevas entidades y organizaciones sociales que manifiesten su voluntad de incorporación. El compromiso suscrito radica en desarrollar un trabajo conjunto según las diferentes capacidades de cada operador, de acuerdo con los principios establecidos en el Plan Municipal para la Inclusión Social. De modo general, los firmantes se comprometen a: difundir los valores y principios que fundamentan el Acuerdo; dar visibilidad a las prácticas de construcción participativa de una ciudad inclusiva; dinamizar la red como espacio de aportación e intercambio de conocimiento y aprendizaje mutuo; impulsar redes temáticas de acción (nucleadas en problemas específicos), según la finalidad de profundizar el trabajo compartido, a la vez que direccionándolo hacia objetivos estratégicos y operativos comunes.
El ACBI se ha dotado de una estructura interna muy ágil: a) una Asamblea de carácter anual en la que participan todas las organizaciones integrantes. En ella se debaten y aprueban los balances del año y las orientaciones de futuro. b) un Consejo de Gobierno elegido por la Asamblea y formado por representantes del Ayuntamiento y de unas 30 entidades. En él, se realiza el seguimiento cotidiano del Acuerdo y se toman las decisiones necesarias para sostener su funcionamiento. c) Tantas redes de acción y proyectos compartidos como sean necesarios y la Asamblea anual valide.
Para facilitar la relación el Acuerdo dispone de una página web y un Boletín digital que facilita la coordinación/transmisión de información. Su contenido se define por un directorio de operadores, información relevante sobre temas clave, agenda de actividades, y exposición de proyectos e iniciativas de interés. Además, el portal tiene una función dinámica: recoger las propuestas o ideas que vayan surgiendo y proporcionarles orientación. Eso supone que identifique a los agentes implicados y facilite el intercambio entre ellos con el objetivo de darles el apoyo necesario en el proceso de elaboración de un plan operativo de desarrollo de un proyecto singular.
Así pues, voluntad de configurar un nuevo espacio público, de proximidad y pluralista de ciudadanía social; funcionamiento interno de fuerte componente asambleario; y uso intenso del entorno digital. Sobre estas bases, se construyen las dos dimensiones de funcionamiento del ACBI: estratégica y operativa.
A) La dimensión estratégica: el Marco Estratégico de Acción Social
EL ACBI se ha dotado de una hoja de ruta definida en dos documentos: el Marco Estratégico de Acción Social (ME) y el Plan Director. El ME se elaboró durante 3 años, entre 2005 y 2008 a partir de una metodología en tres fases: los diferentes operadores analizaron, en primer lugar, los cambios más significativos acaecidos en la estructura social de Barcelona a lo largo de las dos últimas décadas; sobre esta base se pudo extraer, en segundo lugar, un decálogo de hechos relevantes directamente conectados a las necesidades y los derechos sociales; se elaboró, finalmente, un documento en clave programática, con propuestas de acción concretas para satisfacer, en la esfera local, las necesidades/derechos identificados.
El 10 de junio de 2008, el Ayuntamiento y más de 400 organizaciones sociales aprueban un Marco Estratégico con 5 principios-rectores y 136 compromisos concretos de acción. Los principios-rectores definen el modelo de ciudad desde el punto de vista social. Se trata de construir la Barcelona de las cinco Ces: una Barcelona ciudadana, cohesionada, convivencial, comunitaria y cooperativa. Es decir, una Barcelona de personas protagonistas y empoderadas para realizar sus proyectos de vida, en condiciones de igualdad real, desde la convivencia intercultural, y con capacidad de articular vínculos de colaboración y solidaridad cotidiana. Los 136 compromisos requieren, todos ellos, acción en red, prácticas en espacios de confluencia y cooperación. El documento del ME identifica los actores necesarios para sacar adelante cada uno de los compromisos.
Dos ejemplos, sólo a modo ilustrativo. En primer lugar, el Marco Estratégico señala la necesidad que Barcelona elabore un programa para hacer frente a los riesgos y situaciones de vulnerabilidad económica derivados de la crisis y el desempleo. A principios de 2009 se calcula que un 20% de la población se encuentra por debajo del umbral de pobreza relativa (calculado como la renta correspondiente al 60% de la mediana de la ciudad). En mayo de 2009, el Plenario Municipal aprueba el Programa de Acción Social contra la Pobreza, dotado con 110 millones de euros para los años 2009 y 2010. En segundo lugar, el Ayuntamiento y las entidades sociales del ACBI elaboran de forma participativa la aportación concreta de Barcelona al 2010 Año Europeo de lucha contra la exclusión y la pobreza. Aportación que queda recogida en el documento de 30 Acciones Conjuntas por la Inclusión Social, documento que Barcelona presenta a la Unión Europea, en el marco de la comisión de asuntos sociales de Eurocities, en un ejercicio de voluntad política, al que sólo los estados-miembros están jurídicamente obligados.
La voluntad de Barcelona de visibilizar sus políticas de inclusión en el marco de la UE, al lado de estados y regiones, es coherente con la apuesta, también estratégica, de articular una dimensión internacional. Barcelona preside y financia en exclusiva la secretaría ejecutiva de la Comisión de Inclusión Social y Democracia Participativa (CISDP) de CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, la organización mundial de municipios que tiene jurídicamente reconocida la interlocución de las ciudades con la Asamblea General de la ONU). Entre 2007 y 2011, la CISDP ha vertebrado una red de más de 100 ciudades en el mundo comprometidas a avanzar en políticas locales de inclusión y profundización democrática. Es decir, en construir otro mundo posible y necesario desde la apuesta de pensar local y actuar global.
B) La dimensión operativa: 10 Redes temáticas de Acción
Más allá de la dimensión estratégica, el verdadero núcleo de actividad cotidiana del ACBI, el principal motor de su operativa ordinaria, lo configuran las 10 redes temáticas de acción que, a día de hoy, se han puesto en marcha. Cada red de acción está formada por un grupo de organizaciones sociales y por el Ayuntamiento, y en el marco de la temática respectiva se acuerdan objetivos, acciones, instrumentos y recursos. Las políticas públicas, por tanto, pasan a ser compartidas en un escenario de gobernanza relacional o participativa de proximidad. Muy en síntesis, estas son las 10 redes existentes:
Los compromisos generales adquiridos en el marco de las redes establecen: la realización de una diagnosis compartida de los servicios que ofrecen las entidades y el propio Ayuntamiento, cosa que permite saber con precisión el conjunto de posibilidades de atención en el marco de cada red temática; el hecho de compartir información sobre las actividades, teniendo a disposición un portal temático para cada una de las áreas objeto de acción; finalmente, la articulación de un catálogo de servicios compartido entre el Ayuntamiento y cada conjunto de operadores temáticos, que optimiza los recursos y servicios a disposición de las personas que los requieran. Por su parte, el Ayuntamiento de Barcelona se compromete, en una primera fase, a establecer vínculos de carácter económico a través de convenios, conciertos o contratos-programa con las entidades que forman las diez redes. Posteriormente, el compromiso radica en la financiación plena de las carteras compartidas de servicios, dado que la responsabilidad pública en la articulación global del conjunto de actuaciones y servicios recae sobre la administración local.
C) Más allá de la Estrategia y las Redes: el Acuerdo como vivero de proyectos en red de innovación social.
Una última, pero no por ello menos relevante, dimensión del ACBI tiene que ver con la conformación de un entorno facilitador del nacimiento y desarrollo de proyectos compartidos de fuerte carga creativa e innovadora en el marco de la inclusión social. Barcelona apuesta por el capital social y la creatividad como factores muy potentes para dar una respuesta inclusiva a la crisis y armar un nuevo modelo local de desarrollo humano sostenible, desde la proximidad pero con vocación de responsabilidad global. Referimos, a título de ejemplo, cuatro de los proyectos de más potencial innovador y con resultados bien contrastados.
El proyecto EUMED de cooperación internacional, generado en el marco de la acción comunitaria y orientado a establecer relaciones de colaboración y aprendizaje mutuo en materia de intervención en barrios populares entre las ciudades de Barcelona, Fez en Marruecos y Gobairé en Líbano. El proyecto aporta a la estrategia de Barcelona como capital de la Unión por el Mediterráneo, entendido como un proyecto de cohesión social y desarrollo humano entre los países del norte y del sur del Mediterráneo. Acción comunitaria a escala de barrio y red internacional de transferencia de prácticas de inclusión.
El programa de contratación municipal socialmente responsable, programa mediante el cual la capacidad de contratación municipal se pone al servicio de la inclusión laboral de colectivos en riesgo de exclusión. El proyecto nace al abrigo de la red de inserción sociolaboral del ACBI y tiene como instrumento básico de acción la Reserva Social, es decir, la adjudicación directa y protegida de contratos municipales a empresas de inserción y centros de trabajo de personas con discapacidad. Entre 2008 y 2010 el programa ha creado o consolidado més de 13.000 empleos entre personas vulnerables por medio de una inyección de más de 11 millones de euros en contratos de Reserva Social.
El Banco de cobertura de necesidades básicas no alimentarias, es un programa de trabajo en red que integra: empresas que aportan de forma gratuita sus excedentes (ropa, muebles, electrodomésticos, objetos de limpieza…); una organización social que presta el almacén de los productos; las instancias municipales y autonómicas que firman los convenios de trabajos alternativos de personas condenadas, en tanto que gestoras del almacén; las entidades del ACBI que trabajan con colectivos vulnerables que, previa presentación de proyectos, se convierten en receptoras de los productos para cubrir las necesidades básicas de las personas/familias a las que atienden.
El programa de Cultura Inclusiva, iniciativa que consigue el acceso normalizado a la oferta de artes escénicas y musicales de la ciudad en equipamientos públicos (Auditorio, Teatro Nacional de Cataluña…) de colectivos en situación de exclusión social (personas drogodependientes, con problemas de salud mental, sin hogar, grandes dependencias…). Las instituciones culturales garantizan un porcentaje de su aforo, de forma gratuita, a dichos colectivos, en sus sesiones de programación general. Las entidades trabajan el acceso a la oferta cultural como un eje básico de los itinerarios personales de inclusión.Las políticas de inclusión social desarrolladas en el ámbito local van camino de convertirse en una de las referencias más importantes de actuación de los gobiernos desde la perspectiva de la gobernanza. La experiencia de Barcelona muestra que la acción concertada en este terreno debe contar con multitud de operadores sociales de diversa orientación temática, diverso tamaño e influencia, con diferentes grados de vinculación al territorio (barrios, distritos, ciudad), o con significativas diferencias en cuanto a las tradiciones históricas de actuación.
Tal conjunto sinérgico se gobierna mediante mucho diálogo, clarificación de las tareas a realizar y programación de las acciones. Como los movimientos sociales, se sostiene si se mantiene en movimiento y se producen resultados, aunque sean difíciles de medir. Por lo que necesita de dinamización constante por parte del gobierno local, una dinamización que no se fundamenta sólo en la transferencia de recursos económicos, sino en la capacidad de establecer un marco de confianza sustentado en el cultivo de la relación. Así, la confianza, una confianza crítica y reflexiva que portan las personas que vinculan las organizaciones a los acuerdos, se erige en un valor político inestimable que no se puede desvincular de lo que entendemos por gobernanza: acciones y prácticas creativas, orientadas a los objetivos irrenunciables de radicalizar la democracia y transformar la vida.
Los Consejos de Participación Social, las iniciativas de Acción Comunitaria e Intercambio Solidario, y el Acuerdo Ciudadano por una Barcelona Inclusiva configuran la triple apuesta de Barcelona por configurar una esfera local potente del estado de bienestar articulada por medio de la implicación de la ciudadanía. Una esfera donde se dirimen aspectos centrales de la vida cotidiana, donde por lo tanto se hace posible una perspectiva innovadora de emancipación personal y colectiva basada en un modelo de ciudad y de sociedad con autonomía personal e igualdad para vivir; y con diferencias y relaciones de fraternidad para convivir.
1.- Este artículo reproduce una ponencia del autor presentada en el “Seminario Internacional sobre Protección Social y Ciudadanía”, Escuela Nacional de Administración Pública y Ministerio de Desarrollo Social, Brasília, Brasil. Agosto de 2011.
2.- Subirats, Joan. Gomà, Ricard. et.al. (2004), Pobresa i exclusió social. Una anàlisi de la realitat espanyola i europea, Barcelona, Fundació La Caixa.
3.- Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (2003), Un paso más hacia la Inclusión Social, Madrid, Ed. Plataforma de ONGs de Acción Social.
