{"id":9521,"date":"2007-05-01T00:00:00","date_gmt":"2007-04-30T22:00:00","guid":{"rendered":"http:\/\/eduso.net\/res\/articulo\/informe-sobre-la-politica-autonomica-de-servicios-sociales-en-espana-y-catalunya\/"},"modified":"2020-12-13T17:37:56","modified_gmt":"2020-12-13T16:37:56","slug":"informe-sobre-la-politica-autonomica-de-servicios-sociales-en-espana-y-catalunya","status":"publish","type":"articulo","link":"https:\/\/eduso.net\/res\/revista\/6\/informes\/informe-sobre-la-politica-autonomica-de-servicios-sociales-en-espana-y-catalunya","title":{"rendered":"Informe sobre la pol\u00edtica auton\u00f3mica de servicios sociales en Espa\u00f1a y Catalunya"},"content":{"rendered":"

Introducci\u00f3n
\n<\/span><\/strong><\/h2>\n

Durante los a\u00f1os ochenta los servicios sociales estaban considerados como el \u201csexto\u201d sistema de protecci\u00f3n social (Kahn y Kamerman, 1977) y acad\u00e9micamente ocupaban un espacio residual con relaci\u00f3n a la sanidad, la educaci\u00f3n, la vivienda, la seguridad social y la garant\u00eda de rentas. A\u00fan as\u00ed, a principios de los noventa, al manifestarse la incapacidad de la sociedad salarial para garantizar la seguridad colectiva mediante la plena ocupaci\u00f3n, este sector de la pol\u00edtica social entra en la agenda pol\u00edtica y acad\u00e9mica. El agotamiento de los derechos contributivos traslada a los sistemas asistenciales la necesidad de hacer frente a una pobreza y exclusi\u00f3n laboral en aumento. Coincidiendo con la recuperaci\u00f3n de su valor pol\u00edtico se han publicado importantes estudios sobre el papel y la efectividad de los Servicios Sociales en la Uni\u00f3n Europea y se han empezado a comparar e identificar distintos reg\u00edmenes de asistencia social.<\/p>\n

Estos estudios se enmarcan en el debate generado a partir de la incorporaci\u00f3n de los pa\u00edses semiperif\u00e9ricos de la Europa del Sur, sobre si los pa\u00edses latinomediterr\u00e1neos (Grecia, Italia, Espa\u00f1a y Portugal) constituyen o no un \u201ctipo ideal\u201d de r\u00e9gimen conservador, aunque con alguna particularidad. Contrariamente, otros autores opinan que se tendr\u00eda que considerar a los pa\u00edses mediterr\u00e1neos como un modelo diferente de los de la Europa continental, ya que comparten aspectos diferenciales como el familismo, las transiciones pol\u00edticas hacia la democracia o los programas de asistencia social.<\/p>\n

En este informe se parte de considerar que los pa\u00edses latinomediterr\u00e1neos comparten toda una serie de caracter\u00edsticas constitutivas de un \u201cmundo\u201d de bienestar espec\u00edfico.<\/p>\n

I. El r\u00e9gimen de asistencia social latinomediterr\u00e1neo
\n<\/span><\/strong><\/h2>\n

Desde la perspectiva de las instituciones p\u00fablicas, las pol\u00edticas sociales pueden definirse como la respuesta a dos preguntas: \u00bfqu\u00e9 hacer? y \u00bfc\u00f3mo hacerlo? La primera hace referencia a la dimensi\u00f3n substantiva o de contenido de sus intervenciones sobre la realidad social (necesidades a cubrir, intensidad y extensi\u00f3n). La segunda se centra en los instrumentos de esta intervenci\u00f3n, en la dimensi\u00f3n operativa de las pol\u00edticas (gesti\u00f3n, formas de provisi\u00f3n, organizaci\u00f3n y gesti\u00f3n de los servicios, pautas de interacci\u00f3n entre actores diversos, p\u00fablicos y privados).<\/p>\n

La dimensi\u00f3n sustantiva del r\u00e9gimen de asistencia social latinomediterr\u00e1neo se caracteriza por los rasgos siguientes:<\/p>\n

    \n
  1. Es un sistema dualista de mantenimiento de rentas donde las prestaciones m\u00e1s elevadas se asignan a los grupos sociales con fuerte relaci\u00f3n con el mercado de trabajo formal, al mismo tiempo que prestaciones discrecionales o escasas van a parar al resto de poblaci\u00f3n (Ferrera, 1995).<\/li>\n
  2. Ausencia de una red p\u00fablica de seguridad de ingresos; el rasgo m\u00e1s caracter\u00edstico es la inexistencia de programas nacionales de asistencia que proporcionen prestaciones a todas las personas carentes de recursos suficientes. A pesar de los amplios compromisos constitucionales, no se ha desarrollado una legislaci\u00f3n espec\u00edfica sobre el bienestar social y no existen criterios para delimitar un nivel m\u00ednimo de subsistencia (Gough, 1997).<\/li>\n
  3. La oferta de recursos con financiaci\u00f3n p\u00fablica, de residencias, centros de d\u00eda o de atenci\u00f3n a domicilio se sit\u00faa muy por debajo de la media europea. Por este motivo la mayor parte de la atenci\u00f3n recae sobre la familia, y especialmente las mujeres se acaban encargando del cuidado de las personas dependientes (Antonnen y Sipil\u00e4; 1996, 1997). La asistencia social tiene poca proyecci\u00f3n en el seno de la seguridad social, y las subvenciones asistenciales a la tercera edad, personas con discapacidades o en paro y familias necesitadas son inferiores a la media europea (Gough, 1997).<\/li>\n
  4. Es un sistema de provisi\u00f3n gratuita, basado en la comprobaci\u00f3n de los medios al mismo tiempo estricta e informal, al que se le dedican recursos escasos, lo que deja un amplio campo de intervenci\u00f3n al sector privado lucrativo, y a la iniciativa social-comunitaria (Sarasa y Obrador, 1999).<\/li>\n<\/ol>\n

    La dimensi\u00f3n operativa tiene los siguientes rasgos:<\/p>\n

      \n
    1. Existen diferencias regionales muy considerables, tanto en el volumen y la calidad de los servicios de bienestar como en las formas de gesti\u00f3n (Room, 1993), con una fractura territorial norte\/sur que ha dado lugar a tensiones pol\u00edticas m\u00faltiples, tanto en el \u00e1mbito simb\u00f3lico-nacional, como en el de las pol\u00edticas de distribuci\u00f3n entre territorios de recursos internos (Fargion, 1997; Adelantado y Gom\u00e0, 2000).<\/li>\n
    2. Tiene una estructura de relaciones entre administraciones p\u00fablicas, sector privado y organizaciones voluntarias (de cariz ben\u00e9fico y religiosos) basada en el particularismo y el patronazgo pol\u00edtico, donde la coordinaci\u00f3n y la concertaci\u00f3n de pol\u00edticas entre el sector p\u00fablico y el privado es relativamente d\u00e9bil (Sarasa, 1995).<\/li>\n
    3. La fragmentaci\u00f3n institucional es muy elevada, lo que junto con una cierta descentralizaci\u00f3n plantea problemas de coordinaci\u00f3n entre niveles, y se observa a escala local cierta discrecionalidad (como es el caso de los pagos individuales de emergencia). Existe una serie de programas para grupos o categor\u00edas espec\u00edficos que pueden ser administrados tanto por el estado, como por las regiones o los municipios (Gough, 1997).<\/li>\n
    4. Persistencia de amplios mecanismos clientelares en la distribuci\u00f3n p\u00fablica del bienestar, sobre la base de unos aparatos administrativos de l\u00f3gica, muchas veces m\u00e1s pre-weberiana que racional-burocr\u00e1tica, y de un modelo de liderazgo pol\u00edtico a\u00fan m\u00e1s arraigado en una concepci\u00f3n patrimonial del estado (Adelantado y Gom\u00e0, 2000).<\/li>\n<\/ol>\n

      II. La pol\u00edtica auton\u00f3mica de servicios sociales: la dimensi\u00f3n sustantiva
      \n<\/span><\/strong><\/h2>\n

      Rasgo 1. Escaso gasto p\u00fablico. Tasas de cobertura y utilizaci\u00f3n bajas.<\/em><\/span><\/h3>\n

      El esfuerzo realizado en Espa\u00f1a y Catalunya en protecci\u00f3n social durante la \u00faltima d\u00e9cada muestra que los \u00edndices de gasto y cobertura siguen estando muy por debajo de la media europea. Catalunya tiene un nivel de gasto en protecci\u00f3n social m\u00e1s bajo que la media espa\u00f1ola y en algunos indicadores de servicios sociales, unos \u00edndices de cobertura tambi\u00e9n menores.<\/p>\n

      A lo largo de la \u00faltima d\u00e9cada del s. XX, los pa\u00edses latinomediterr\u00e1neos son los pa\u00edses de la Uni\u00f3n Europea que menos han invertido en protecci\u00f3n social. Los \u00edndices de cobertura en \u00e1mbitos como los servicios sociales a las personas mayores o a la infancia tambi\u00e9n se sit\u00faan por debajo de la media comunitaria:<\/p>\n

      \"\"Los Estados del Bienestar latinomediterr\u00e1neos, a\u00fan siendo muy familistas, dedican un porcentaje muy bajo de su presupuesto a la familia y a las personas mayores y, en este sentido, Catalunya, no es ninguna excepci\u00f3n. En el caso de Espa\u00f1a, destaca la enorme distancia con el resto de pa\u00edses en cuanto a gasto invertido en temas de familia y exclusi\u00f3n, una distancia que respecto a la media europea de gasto en vejez, ha ido aumentando.<\/p>\n

      \"\"<\/p>\n

      Aunque Espa\u00f1a ha ido convergiendo en nivel de renta con Europa, ha \u201cdesconvergido\u201d en nivel de gasto social; si en 1993 se hab\u00eda llegado al 78,20% de la media europea de renta y al 88,33% de la media europea en gasto social, en 1998 la renta sube hasta el 81,45% europeo, pero el gasto social baja al 74,64%; si en 1993 la diferencia del gasto social con la media de la Uni\u00f3n Europea era de 4,8 puntos, en 2000 ya era de 7,2.<\/p>\n

      Catalunya muestra datos a\u00fan m\u00e1s preocupantes, ya que sus indicadores han empeorado respecto de los de Espa\u00f1a al mismo tiempo que los de Espa\u00f1a han empeorado respecto a Europa. Catalunya dispone de niveles de renta superiores a los de Espa\u00f1a; en 1993 lleg\u00f3 al 96,34% de la renta media europea (Espa\u00f1a, al 78,20%), mientras que el gasto social s\u00f3lo estaba al 73,96% (Espa\u00f1a, al 83,33%) y a una distancia de 7,5 puntos (Espa\u00f1a, 4,8) en proporci\u00f3n al gasto sobre el PIB. En 1998 ya se superaba la media europea con un \u00edndice de 101,35% (Espa\u00f1a, 81,45%), pero el gasto social s\u00f3lo era del 63,04 europeo (Espa\u00f1a, 74,64) y la distancia en gasto sobre el PIB hab\u00eda crecido hasta 10,2 puntos (Espa\u00f1a, 7).<\/p>\n

      Por otro lado, se hace evidente un aumento de la distancia con Espa\u00f1a en cuanto al gasto en protecci\u00f3n social. Si en 1993 Catalunya gastaba el 88,75% con respecto a Espa\u00f1a, en 1999 este gasto se ha reducido al 84,65%.<\/p>\n

      La pol\u00edtica de Servicios Sociales en Catalunya (1980-2003)
      \n<\/strong><\/span><\/h2>\n

      La historia de los servicios sociales los ha derivado a un sector de acci\u00f3n p\u00fablica residual, de muy baja imagen y de dudosa efectividad social. En perspectiva hist\u00f3rica, lo que hoy denominados Sistema Catal\u00e1n de Servicios Sociales es la consecuencia de un largo proceso de cambio que se puede concretar en cuatro etapas:<\/p>\n

      a) Conformaci\u00f3n de los servicios sociales auton\u00f3micos (1978-1982)<\/span><\/h3>\n

      Domina la concepci\u00f3n de unos servicios p\u00fablicos y gratuitos, planificados, programados y gestionados desde el sector p\u00fablico; se busca la universalizaci\u00f3n de los servicios sociales para garantizar el mismo trato a todos los ciudadanos, y se asigna al sector privado mercantil \u2013y tambi\u00e9n a la iniciativa social- un papel secundario.<\/p>\n

      A escala municipal cabe se\u00f1alar la experiencia organizativa de las grandes ciudades tanto en la creaci\u00f3n de concejal\u00edas y departamentos de servicios sociales, con plantilla y presupuestos propios, como en la descentralizaci\u00f3n urbana que implanta servicios sociales en los barrios.<\/p>\n

      b) Institucionalizaci\u00f3n y definici\u00f3n de los Servicios Sociales (1983-1987)
      \n<\/span><\/h3>\n

      Es el per\u00edodo de mayor crecimiento; se consolida la atenci\u00f3n primaria; se expanden los servicios espec\u00edficos; se crean infraestructuras y equipamientos, aumenta la cantidad y caracter\u00edsticas de los profesionales, y se ampl\u00eda la constituci\u00f3n de concejal\u00edas en los ayuntamientos.<\/p>\n

      Hay una intensa actividad normativa que supone a partir de su desarrollo: a) la opci\u00f3n por una f\u00f3rmula de recentralizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y de monopolio institucional a favor del gobierno auton\u00f3mico; b) una redistribuci\u00f3n de competencias a favor de las comarcas en detrimento de los municipios y diputaciones, y c) una declaraci\u00f3n ret\u00f3rica de la universalidad de los servicios, la integraci\u00f3n y la normalizaci\u00f3n, la responsabilidad p\u00fablica y la participaci\u00f3n ciudadana, sin instrumentos financieros ni garant\u00edas legales para hacerlos efectivos.<\/p>\n

      c) Consolidaci\u00f3n de la red p\u00fablica y reorientaci\u00f3n ideol\u00f3gica del sistema (1988-1993)
      \n<\/span><\/h3>\n

      Se desarrolla m\u00e1s el marco normativo-administrativo que los derechos con el objetivo de orientar el sistema hacia una iniciativa mixta p\u00fablico-privada, aunque con la intenci\u00f3n de mantener el principio de responsabilidad p\u00fablica como depositaria de la organizaci\u00f3n y regulaci\u00f3n del sistema.<\/p>\n

      Se produce la p\u00e9rdida de peso de los planteamientos t\u00e9cnicos a favor de los intereses pol\u00edticos. Se crean las Oficinas de Bienestar Social, se pone en marcha el Plan Interdepartamental de la Renta M\u00ednima de Inserci\u00f3n (PIRMI), el Instituto Catal\u00e1n del Voluntariado (INCAVOL), y se inician cambios en la limitaci\u00f3n de competencias y recursos de los ayuntamientos.<\/p>\n

      El proceso continuado de crecimiento de la red p\u00fablica tiende a estancarse y a nutrirse b\u00e1sicamente de los recursos procedentes de Espa\u00f1a; y paralelamente empiezan a aparecer problemas de organizaci\u00f3n del conjunto del sistema: duplicidad de redes, injerencia en funciones propias de la atenci\u00f3n primaria con relaci\u00f3n a la promoci\u00f3n y al desarrollo comunitario, y falta de coordinaci\u00f3n entre instituciones. Se ampl\u00edan las responsabilidades de los Consejos Comarcales, se introduce un nuevo sistema de financiaci\u00f3n mediante \u201cconvenios\u201d; y se pone en marcha una visi\u00f3n administrada de los problemas sociales. Se modifica la organizaci\u00f3n y la gesti\u00f3n de los servicios sociales hacia un modelo jerarquizado, reglamentarista, asistencialista y burocr\u00e1tico.<\/p>\n

      d) Transformaci\u00f3n liberal del modelo inicial (1994-2003)
      \n<\/span><\/h3>\n

      El giro se consolida a partir de diversos textos legales que culminan en un cambio de filosof\u00eda, se propugna un papel de la administraci\u00f3n p\u00fablica subsidiario de la iniciativa privada, caracterizado por una actuaci\u00f3n asistencialista dirigida a sectores de la poblaci\u00f3n muy concretos, desde una concepci\u00f3n de la pol\u00edtica social como instrumento para contener los conflictos sociales y no como promoci\u00f3n del bienestar, la cohesi\u00f3n social y de la solidaridad.<\/p>\n

      El acceso, el contenido y la garant\u00eda de derechos se ven condicionados expl\u00edcitamente a los recursos disponibles; adem\u00e1s, la distribuci\u00f3n de competencias no comporta compromisos de obligado cumplimiento que garanticen a los ciudadanos c\u00f3mo recibir y exigir de una determinada administraci\u00f3n la prestaci\u00f3n de servicios. Los servicios sociales se propugnan como universales, pero dejan de ser gratuitos si los usuarios tienen capacidad econ\u00f3mica, porque en este caso tendr\u00e1n que pagar precios p\u00fablicos. La participaci\u00f3n ciudadana en la definici\u00f3n, gesti\u00f3n y control de los servicios queda reducida a un esquema de representaci\u00f3n institucional mediante consejos generales, asesores y de seguimiento.<\/p>\n

      Se profundiza en la estrategia de contraposici\u00f3n al poder local a base de centralizar la gesti\u00f3n en \u00e1mbitos auton\u00f3micos y trasladar la ejecuci\u00f3n a los municipios: la ampliaci\u00f3n de los niveles territoriales (a los que se a\u00f1ade un sector regional) viene a complicar el entramado de competencias, y se observa la intenci\u00f3n de articular la red b\u00e1sica de servicios sociales en una territorializaci\u00f3n basada en la estructura comarcal, en detrimento del reconocimiento de la capacidad de gesti\u00f3n de los ayuntamientos a los que se traspasan competencias y responsabilidades para fortalecer la atenci\u00f3n primaria, sin clarificaci\u00f3n ni compromisos que garanticen su viabilidad financiera.<\/p>\n

      Se ampl\u00eda la externalizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de servicios con la iniciativa social y privada sin una regulaci\u00f3n e inspecci\u00f3n suficientes; en cuanto a la iniciativa sin \u00e1nimo de lucro, la financiaci\u00f3n mediante un sistema de subvenciones poco transparente puede comportar un cierto clientelismo pol\u00edtico en su concesi\u00f3n. Los pliegos de condiciones que firman las empresas privadas son demasiado gen\u00e9ricos y no detallan suficientemente la calidad que ha de tener el servicio que hay que prestar.<\/p>\n

      El gasto en Servicios Sociales en Catalunya
      \n<\/span><\/strong><\/h2>\n

      A pesar del importante esfuerzo de expansi\u00f3n y modernizaci\u00f3n realizado en los servicios sociales catalanes durante la \u00faltima d\u00e9cada; la Generalitat de Catalunya y los ayuntamientos s\u00f3lo han dedicado alrededor del 3% de sus recursos. Nominalmente el gasto real realizado por la Generalitat en servicios sociales ha ido en aumento, pero este incremento se sit\u00faa por debajo del incremento del presupuesto consolidado, y ligeramente por debajo del IPC en el conjunto del Estado, que es inferior al de Catalunya. En los informes anuales que presenta el S\u00edndic de Greuges en el Parlamento a\u00f1o tras a\u00f1o se denuncian los problemas b\u00e1sicos del desarrollo de las leyes de servicios sociales.
      \n\"\"Los servicios sociales son intensivos en recursos humanos, sin embargo, en Catalunya su crecimiento ha sido muy insuficiente. En diez a\u00f1os el n\u00famero total de profesionales ha aumentado s\u00f3lo en 305; y es por este motivo que el \u00edndice de cobertura ha crecido muy lentamente y por debajo de la media espa\u00f1ola. La ratio de trabajadores por 10.000 habitantes en Catalunya en 2001 era inferior a la media espa\u00f1ola en 1990.<\/p>\n

      \"\"<\/span><\/em><\/p>\n

      Rasgo 2: Falta de una red p\u00fablica de seguridad de ingresos. Definici\u00f3n insuficiente del derecho a los servicios sociales y de las fuentes de financiaci\u00f3n.<\/span><\/em><\/h3>\n

      Los servicios sociales en Espa\u00f1a y Catalunya est\u00e1n muy lejos del universalismo. Su car\u00e1cter subsidiario provoca que s\u00f3lo tengan acceso a ellos los sectores excluidos de la sociedad y con menos ingresos. Adem\u00e1s, en Catalunya la presencia de la inmigraci\u00f3n extranjera y pobre plantea la necesidad de equiparar sus derechos en el acceso a los servicios sociales con los ciudadanos nacionales.<\/p>\n

      Existe un derecho subjetivo cuando se puede acudir a la justicia para que sea reconocido y cuando disfruta de protecci\u00f3n plena por parte del ordenamiento jur\u00eddico. La Constituci\u00f3n espa\u00f1ola de 1978 no define con claridad el derecho subjetivo a los servicios sociales.<\/p>\n

      Las leyes auton\u00f3micas de servicios sociales proclaman el derecho a los servicios sociales y reiteran los principios de responsabilidad p\u00fablica, participaci\u00f3n, solidaridad, planificaci\u00f3n, descentralizaci\u00f3n, prevenci\u00f3n, globalidad, universalidad, integraci\u00f3n, coordinaci\u00f3n e igualdad, \u201cpese a ello, esta gen\u00e9rica declaraci\u00f3n no va seguida, en el articulado, de las necesarias precisiones que limiten el contenido concreto de tal derecho. El disfrute del mismo se ver\u00e1, de otra parte, condicionado por la capacidad del servicio para responder a la demanda, de modo que la insuficiencia de las medidas establecidas para satisfacer las solicitudes de admisi\u00f3n al servicio puede llegar a impedir el goce efectivo del derecho\u201d (Aznar, 1994: 193; citado por Rubiol y Vil\u00e0, 2003: 226).<\/p>\n

      Pero no parece viable que el derecho a la suficiencia de recursos pueda ser exigido por v\u00eda judicial cuando la Administraci\u00f3n, por falta de medios, no puede suministrar el servicio; estamos ante un derecho del ciudadano a exigir una prestaci\u00f3n reconocida normativamente, pero que no tiene, en la otra parte, una obligaci\u00f3n absoluta de prestarse.<\/p>\n

      El Decreto 17\/1994 (art. 45) deja claro que \u201clos servicios sociales prestados por la Administraci\u00f3n p\u00fablica se pueden sujetar a un precio p\u00fablico como contraprestaci\u00f3n de su coste cuando no haya capacidad econ\u00f3mica de los beneficiarios o de las personas obligadas hacia \u00e9sta\u201d. Este extremo plantea temas conflictivos como: a) determinar qu\u00e9 servicios pueden establecer alg\u00fan tipo de contraprestaci\u00f3n y cu\u00e1les tienen que ser gratuitos; b) determinar los niveles econ\u00f3micos de los usuarios que tendr\u00e1n que pagar seg\u00fan cada servicio de forma diferenciada, y c) regular en todos los casos qu\u00e9 personas est\u00e1n \u201cobligadas\u201d a satisfacer el coste de los beneficiarios de los servicios sociales.<\/p>\n

      Rasgo 3: Familiarizaci\u00f3n de los servicios y baja oferta de recursos con financiaci\u00f3n p\u00fablica
      \n<\/em><\/span><\/h3>\n

      Rasgo 3a: Baja oferta de recursos con financiaci\u00f3n p\u00fablica. Las personas mayores, una asignatura pendiente<\/p>\n

      <\/strong><\/span>La oferta de servicios sociales con financiaci\u00f3n p\u00fablica en Catalunya es insuficiente (residencias, centros especializados, atenci\u00f3n domiciliaria). La provisi\u00f3n del bienestar de las personas dependientes recae principalmente en las mujeres. Ante el proceso de envejecimiento de la poblaci\u00f3n, las demandas de cuidado y atenci\u00f3n para las personas ancianas dependientes se incrementar\u00e1 sustancialmente en los pr\u00f3ximos a\u00f1os. El envejecimiento demogr\u00e1fico, las necesidades de cuidado de este colectivo y la disminuci\u00f3n del potencial cuidador de mujeres en incorporarse al mercado de trabajo y los cambios familiares, constituyen un claro desaf\u00edo para las pol\u00edticas de servicios sociales.<\/p>\n

      El Plan Gerontol\u00f3gico Estatal, puesto en funcionamiento en 1992, preve\u00eda que para el a\u00f1o 2000 se habr\u00edan creado 3,5 plazas en residencias por cada 100 ciudadanos mayores de 65 a\u00f1os. Sin embargo, este dato no se ha conseguido diez a\u00f1os m\u00e1s tarde, ya que en 2002 s\u00f3lo se hab\u00edan conseguido 3,41 plazas por cada 100 ancianos.<\/p>\n

      En 2002 la oferta de plazas de titularidad p\u00fablica sobrepasa en muy poco el 25%; el 59% son de la iniciativa privada y el 16%, concertadas. La oferta p\u00fablica est\u00e1 bastante por encima de la media espa\u00f1ola en Andaluc\u00eda, Canarias, Extremadura y Murcia. Mientras que Arag\u00f3n, Cantabria, Navarra y La Rioja est\u00e1n bastante por encima en la oferta privada. Canarias, Catalunya, Pa\u00eds Vasco y Ceuta tienen alrededor de un 25% de plazas concertadas.<\/p>\n

      Catalunya (3,97) est\u00e1 por encima de la media espa\u00f1ola (3,41) en \u00edndice de cobertura de plazas residenciales. La oferta total de plazas residenciales, tanto de titularidad p\u00fablica como de iniciativa social y mercantil es de casi 44.000 en el a\u00f1o 2001, lo que supone un incremente del 22,8% con respecto al a\u00f1o 1996 (mientras que la poblaci\u00f3n mayor de 65 a\u00f1os s\u00f3lo ha crecido en un 12,4%). En cuanto a la titularidad de las plazas en el per\u00edodo considerado, la oferta p\u00fablica se ha mantenido constante alrededor de un 16% (lo que hace que Catalunya sea una de las comunidades aut\u00f3nomas con menos plazas de geri\u00e1tricos p\u00fablicos; s\u00f3lo Cantabria est\u00e1 por debajo); en cambio, entre 1996 y 2001 la oferta privada mercantil ha aumentado del 43,4 al 53,2%, y las plazas de la iniciativa social, en t\u00e9rminos relativos, han bajado del 32,6 al 28,4%.<\/p>\n

      En Catalunya los centros de d\u00eda han experimentado una importante implantaci\u00f3n a lo largo del per\u00edodo entre 1996 y 2001, el \u00edndice de cobertura de plazas de titularidad p\u00fablica (0,24) es el doble de la media espa\u00f1ola (0,11) y el \u00edndice de cobertura privada y concertada (0,42) casi multiplica por cuatro la de Espa\u00f1a (0,13) (Cfr. IMSERSO, 2002). El crecimiento de los centros de larga estancia ha sido de un 17,9% entre 1996 y 2001, pero la totalidad de plazas es concertada con la iniciativa social y mercantil.
      \n\"\"<\/p>\n

      Rasgo 3b: Familiarizaci\u00f3n de los servicios
      \n<\/strong>
      \nEl peso del sector comunitario y familiar en la prestaci\u00f3n de servicios sociales contin\u00faa siendo muy importante. Se contin\u00faa confiando, sobre todo, en el papel que juega la familia en el cuidado y atenci\u00f3n de los colectivos m\u00e1s vulnerables de la sociedad (especialmente enfermos cr\u00f3nicos, personas mayores o ni\u00f1os). En otros pa\u00edses europeos la consolidaci\u00f3n del Estado del Bienestar ha servido para suplantar a la familia en la atenci\u00f3n directa de estos grupos a trav\u00e9s de los servicios sociales personales, pero aqu\u00ed la familia a\u00fan tiene muchas responsabilidades en la provisi\u00f3n del bienestar y en la protecci\u00f3n de las personas dependientes.<\/p>\n

      \"\"En Espa\u00f1a las personas dependientes reciben cuidados personales de la familia en el 78,7% de los casos, que se eleva al 82,2% para los dependientes graves; en cambio, reciben ayuda de los servicios sociales s\u00f3lo el 3% de los casos, que baja hasta el 2,2% para los dependientes muy graves (Rodr\u00edguez Cabrero, 1997). En Catalunya el panorama es parecido e, incluso, un poco peor con relaci\u00f3n a la ayuda que reciben de los servicios sociales.<\/p>\n

      En Espa\u00f1a, el 87,6% de las personas mayores reciben el cuidado por parte de un familiar cuando enferman en casa (en el 73,8 de los casos por una mujer). En Catalunya, los principales cuidadores tambi\u00e9n son los familiares, aunque entre 1994 y 2002 se ha producido un cambio notable: la familia cuida a los abuelos en menor proporci\u00f3n, y cada vez m\u00e1s, las personas mayores se hacen cargo de s\u00ed mismas, sin que se haya producido un aumento considerable de la oferta p\u00fablica de los servicios sociales.<\/p>\n

      \"\"Las estrategias familiarizadoras seguidas hasta este momento no son sostenibles a corto plazo; no se trata \u00fanicamente de una cuesti\u00f3n demogr\u00e1fica a causa del envejecimiento de la poblaci\u00f3n, sino que van directamente ligadas al proceso de emancipaci\u00f3n de la mujer, y de una serie de transformaciones en las formas de vida familiares, entre las que hay que destacar el aumento de los hogares monomarentales. El aumento del \u00edndice de actividad femenina producir\u00e1 una falta de mujeres \u201cdisponibles\u201d que puedan ocuparse de las personas dependientes o de edad avanzada.<\/p>\n

      El Servicio de Ayuda a Domicilio y el de Teleasistencia son los m\u00e1s utilizados en Espa\u00f1a por las personas mayores: de cada 100 personas de 65 a\u00f1os y m\u00e1s, dos utilizan el primero y una, el segundo (con car\u00e1cter no excluyente). En conjunto, el nivel de servicios dedicados a la atenci\u00f3n domiciliaria es muy insuficiente; el \u00edndice de cobertura en enero de 2002 s\u00f3lo es de un 2,8%, mientras que la media europea en el a\u00f1o 2002 ya era del 12%, y var\u00eda mucho entre comunidades aut\u00f3nomas. Las comunidades que mejor prestan este servicio en \u00edndice de cobertura y de intensidad son Castilla-La Mancha y Pa\u00eds Vasco. Catalunya, entre enero de 2001 y enero de 2002 ha invertido su situaci\u00f3n: el n\u00famero de usuarios ha pasado de 13.898 (2001) a 39.293 (2002), en enero de 2001 el \u00edndice de cobertura era del 1,30 (Espa\u00f1a 2,07) y la intensidad horas\/mes de 6,80 (Espa\u00f1a 16,01). En enero de 2002 no tenemos datos de la evoluci\u00f3n de la intensidad en horas en Catalunya, pero el \u00edndice de cobertura (3,55) ya supera la media espa\u00f1ola (2,80).<\/p>\n

      El \u00edndice de cobertura de los servicios de Teleasistencia en Catalunya (0,59%) es de los m\u00e1s bajos del pa\u00eds (1,48%), s\u00f3lo est\u00e1 por encima de Canarias, Cantabria y Galicia. La variaci\u00f3n entre 1999 y 2002, ha sido positiva (0,20%), pero a\u00fan ha crecido bastante por debajo de la media espa\u00f1ola (0,70).
      \n\"\"<\/p>\n

      En Espa\u00f1a el n\u00famero de plazas en apartamentos tutelados es testimonial (0,05 por cada 100 personas mayores de 65 a\u00f1os, mientras que se hab\u00edan previsto para el 2000 unas 4,5 plazas); el \u00edndice de cobertura tambi\u00e9n es simb\u00f3lico (0,08) y en Catalunya a\u00fan es m\u00e1s bajo en este apartado (0,03) (Cfr. IMSERSO, 2002).
      \n\"\"<\/p>\n

      \"\"<\/p>\n

      Rasgo 3c: Personas con minsuval\u00eda
      \n<\/strong>
      \nPara el a\u00f1o 1999, el INE estim\u00f3 un total de 3.528.221 personas con minusval\u00eda, lo que supone un 9% de la poblaci\u00f3n espa\u00f1ola total. En la oferta auton\u00f3mica para la atenci\u00f3n a las discapacidades, adem\u00e1s de una escasa cobertura con relaci\u00f3n a las necesidades potenciales, tambi\u00e9n encontramos diferencias y desigualdades territoriales significativas. Destacan, por la oferta de establecimientos, comunidades como Catalunya, con una proporci\u00f3n entre cantidad de recursos (692 centros en total) y demanda potencial (564.413 personas con alguna discapacidad) bastante elevada, y el Pa\u00eds Vasco (143.601 usuarios potenciales frente a 202 establecimientos). La situaci\u00f3n de Asturias, por ejemplo, es bastante distinta: seg\u00fan el INE, con 101.003 personas con alguna discapacidad en 1999, s\u00f3lo dispone de 49 centros de atenci\u00f3n para este colectivo, mientras que Extremadura, con un n\u00famero de personas con discapacidad bastante parecido (102.291) ofrece 95 establecimientos.<\/p>\n

      Catalunya est\u00e1 por encima de la media espa\u00f1ola en el n\u00famero de centros de atenci\u00f3n a discapacidades. Hay una evoluci\u00f3n ascendente de las plazas de servicios de atenci\u00f3n a las personas con disminuci\u00f3n (excepto en los centros de atenci\u00f3n especializada) pero, a pesar de todo, insuficiente. Si se tiene en cuenta que el total de la poblaci\u00f3n con disminuci\u00f3n reconocida a 31 de diciembre de 2001 es de 267.988 personas, el 4,22% del total de la poblaci\u00f3n, se desprende una ratio de cobertura baja: del total de plazas disponibles en hogares residenciales, residencias, centros ocupacionales y de atenci\u00f3n especializada, se obtiene una ratio de 0,24 plazas por cada 100 habitantes, y una ratio de 5,7 plazas por cada 100 personas con disminuci\u00f3n. Una caracter\u00edstica de este sector es que est\u00e1 relativamente concentrado en unas cuantas empresas de iniciativa social y que est\u00e1 menos regulado que otros sectores, por ejemplo que las residencias de personas mayores en aspectos como ratios de personal y de requisitos para acceder a las subvenciones p\u00fablicas.
      \n\"\"<\/p>\n

      Rasgo 3d: Toxicoman\u00edas
      \n<\/strong>
      \nLos recursos espec\u00edficos para la atenci\u00f3n de las drogodependencias han experimentado, en general, un desarrollo considerable, sin embargo, el aumento concreto de cada uno de los recursos ha sido muy desigual. Sin duda, el tipo de recurso que m\u00e1s ha contribuido a la expansi\u00f3n global registrada en la oferta asistencial han sido los programas de mantenimiento con metadona. Sin embargo, a\u00fan hoy son los centros ambulatorios los recursos que atienden a un mayor n\u00famero de usuarios.<\/p>\n

      Catalunya est\u00e1 ligeramente por debajo de la media espa\u00f1ola en ratio de usuarios por centro en ambulatorios, y un poco m\u00e1s por debajo en la ratio de dispensarios por metadona. En usuarios\/unidades hospitalarias est\u00e1 un poco por encima de la media espa\u00f1ola. A\u00fan disponiendo Catalunya de una ratios aceptables, lo m\u00e1s significativo es la limitada presencia del sector p\u00fablico en la provisi\u00f3n de plazas (especialmente en los centros residenciales). En 2001 la oferta de plazas de titularidad p\u00fablica en los centros de d\u00eda es del 38% y el 62% corresponde a la iniciativa social; en el caso de los centros residenciales tambi\u00e9n existe un claro predominio de la oferta de iniciativa social (80,9%), una presencia de la iniciativa mercantil del 15,6% (en ambos casos sin concierto), y una escasa presencia de la titularidad p\u00fablica (3,5%).<\/p>\n

      \"\"<\/p>\n

      Rasgo 4: Provisi\u00f3n gratuita bajo estricta comprobaci\u00f3n de medios y recursos muy escasos.
      \n<\/span><\/em><\/h3>\n

      Los servicios sociales a\u00fan est\u00e1n regidos por la l\u00f3gica asistencialista donde la falta de oferta implica que los servicios se ofrezcan en situaciones de falta de recursos econ\u00f3micos o de desamparo familiar. La escasez de la dotaci\u00f3n de recursos hace necesario que la comprobaci\u00f3n de los medios tenga que ser muy cuidadosa para asignar las ayudas. Es necesaria una apuesta pol\u00edtica para incrementar las dotaciones de todo tipo de recursos.<\/p>\n

      Los servicios sociales espa\u00f1oles no han conseguido un lugar respetable en el conjunto del sistema de protecci\u00f3n social. A pesar de la expansi\u00f3n y modernizaci\u00f3n que han experimentado los servicios sociales desde la transici\u00f3n democr\u00e1tica, las expectativas universalistas y de servicio p\u00fablico no se han cumplido; siguen ocupando una posici\u00f3n de car\u00e1cter peyorativo, identificada con la asistencia y la beneficencia, con el mundo de los pobres y con los grupos de riesgo. La reducida cantidad de recursos destinados se traduce en una intensidad protectora muy baja y un alto grado de selectividad. De esta manera, las barreras para el acceso a los programas de lucha contra la pobreza y la exclusi\u00f3n social, las Rentas M\u00ednimas de Inserci\u00f3n, son tan elevadas que hace que \u00fanicamente compense a la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de privaci\u00f3n al l\u00edmite de la subsistencia.<\/p>\n

      Hay una enorme desproporci\u00f3n entre el porcentaje de hogares pobres en Espa\u00f1a (19,4%), y el porcentaje de hogares que reciben rentas m\u00ednimas de inserci\u00f3n (0,32%). Las diferencias entre comunidades aut\u00f3nomas son mucho menos significativas que el escaso esfuerzo de todas ellas para afrontar la pobreza y la exclusi\u00f3n social. A pesar de esto, se puede se\u00f1alar que Navarra y el Pa\u00eds Vasco tienen \u00edndices de pobreza por debajo de la media y destinan recursos por encima de esta media. Al contrario, Canarias, Galicia y la Comunidad Valenciana, que tienen \u00edndices de pobreza superiores a la media, destinan recursos por debajo.<\/p>\n

      Catalunya tiene un porcentaje de hogares pobres (14,0%) por debajo del de Espa\u00f1a (19,4%). A\u00fan as\u00ed, en t\u00e9rminos relativos es menos generosa; el porcentaje de hogares pobres que reciben Rentas M\u00ednimas de Inserci\u00f3n en Catalunya es del 0,24% y la media espa\u00f1ola del 0,32%. As\u00ed mismo, el porcentaje de gasto p\u00fablico con relaci\u00f3n al PIB que hace Catalunya en Rentas M\u00ednimas de Inserci\u00f3n (0,16%) no llega a la mitad de la de Espa\u00f1a (0,34%), y el gasto en Renta M\u00ednimas de Inserci\u00f3n por habitante en Catalunya (404 ptas.) s\u00f3lo supone el 67,1% de la media espa\u00f1ola (602 ptas.).<\/p>\n

      El problema de la pobreza no ha formado parte de la agenda pol\u00edtica, ha estado pr\u00e1cticamente ausente del debate social y econ\u00f3mico de nuestra sociedad del bienestar. No ha alarmado que cerca del 20% de hogares en Espa\u00f1a, y el 14% en Catalunya sean pobres. Cuando, adem\u00e1s, sus caracter\u00edsticas indican que \u00e9sta es bastante estructural y est\u00e1 escasamente relacionada con el ciclo econ\u00f3mico. Aproximadamente dos terceras partes de los pobres catalanes no tienen ninguna posibilidad de salir de ella si las condiciones de redistribuci\u00f3n actuales del sistema de bienestar social no se modifican.<\/p>\n

      El agudo y lacerante problema de la pobreza se ha redefinido como una cuesti\u00f3n de riesgos y desventajas aleatorias; y la inmigraci\u00f3n como un asunto de interculturalidad. Sin embargo, la llegada de personas procedentes de pa\u00edses extranjeros est\u00e1 aumentando cuantitativamente y presenta nuevos retos cualitativos para las administraciones. Seg\u00fan los datos de permisos de residencia del Ministerio de Interior, el 31 de diciembre de 1999 hab\u00eda un total de 183.736 residentes extranjeros en Catalunya; lo que supon\u00eda el 2,9% de la poblaci\u00f3n total. Seg\u00fan las mismas fuentes, el 31 de diciembre de 2002, hab\u00eda 328.461 residentes, el 5,1% de la poblaci\u00f3n total. Estas cifras disminuyen si s\u00f3lo se contabilizan los procedentes de pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo o los inmigrantes considerados econ\u00f3micos: 132.790 personas, un 2,16% del total de la poblaci\u00f3n catalana en 1999 y 246.091 residentes en 2002, un 3,78% de la poblaci\u00f3n total. Estas cifras se refieren a las estad\u00edsticas oficiales de inmigraci\u00f3n regular, pero diversos especialistas estiman que la diferencia con la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n irregular es de un 30% a un 40% y, adem\u00e1s, Catalunya acoge al 25% del total de extranjeros en Espa\u00f1a.<\/p>\n

      III. La pol\u00edtica auton\u00f3mica de Servicios Sociales: la dimensi\u00f3n operativa
      \n<\/span><\/strong><\/h2>\n

      Rasgo 1: Diferencias regionales considerables.
      \n<\/span><\/em><\/h3>\n

      Persiste la diferencia entre comunidades aut\u00f3nomas en \u00edndices de cobertura, gasto por habitante, ratios y salarios de trabajadores, as\u00ed como de equipamientos. Si tenemos en cuenta la capacidad econ\u00f3mica de Catalunya, esta comunidad muestra m\u00e1s indicadores negativos que positivos en relaci\u00f3n al conjunto.<\/p>\n

      En Espa\u00f1a las diferencias entre comunidades aut\u00f3nomas son muy acusadas. Tras veinte a\u00f1os de autonom\u00edas, existen signos evidentes de que el proceso de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa ha conducido a la aparici\u00f3n de opciones pol\u00edticas de servicios sociales y de agendas institucionales diferenciadas. La consecuencia m\u00e1s inmediata es la aparici\u00f3n de distintas tendencias en la configuraci\u00f3n de los servicios sociales a las distintas comunidades aut\u00f3nomas y una gran heterogeneidad entre ellas.<\/p>\n

      Los problemas derivados de la descentralizaci\u00f3n impulsaron la puesta en marcha de mecanismos o instrumentos para compaginar o garantizar los principios de solidaridad y de igualdad con el de la descentralizaci\u00f3n. En 1988 se puso en marcha el Plan Concertado por el Desarrollo de Prestaciones B\u00e1sicas de Servicios Sociales. Es un convenio administrativo que conecta los tres niveles de la Administraci\u00f3n P\u00fablica a trav\u00e9s de los compromisos de confinamiento, gesti\u00f3n, informaci\u00f3n y asesoramiento t\u00e9cnico para \u201cgarantizar a todos los ciudadanos la red de prestaciones b\u00e1sicas\u201d, a saber: informaci\u00f3n y orientaci\u00f3n, ayuda a domicilio, alojamiento, prevenci\u00f3n e inserci\u00f3n social. Las prestaciones se aseguran a trav\u00e9s de los Centros de Servicios Sociales (CSS) y\/o las Unidades de Trabajo Social (UTS), albergues, centros de acogida creados en las 15 autonom\u00edas del Plan (no incluye ni Navarra, ni el Pa\u00eds Vasco, ni Ceuta y Melilla).<\/p>\n

      \"\"<\/p>\n

      Diez a\u00f1os despu\u00e9s de ponerse en marcha, el objetivo de \u201cgarantizar a todos los ciudadanos la red de prestaciones b\u00e1sicas\u201d se cumple de manera muy desigual.<\/p>\n

      Rasgo 2: Especializaci\u00f3n de la oferta entre administraciones p\u00fablicas, sector privado mercantil e iniciativa social.
      \n<\/span><\/em><\/h3>\n

      El Sistema Catal\u00e1n de Servicios Sociales sigue un modelo de gesti\u00f3n p\u00fablico-privada que supone que, si bien la responsabilidad siempre es p\u00fablica, la prestaci\u00f3n y la gesti\u00f3n de los servicios puede estar en manos de la iniciativa privada. La escasa provisi\u00f3n p\u00fablica de servicios que se ha detectado quiere decir que el sistema deja un amplio margen de intervenci\u00f3n a la iniciativa mercantil y a la iniciativa social; y no siempre suficientemente regulado e inspeccionado.<\/p>\n

      El sistema espa\u00f1ol de servicios sociales se caracteriza por ser un sistema mixto de provisi\u00f3n p\u00fablica y privada. En el sector p\u00fablico se encuentran tres instituciones diferentes: la asistencia social del Estado, la de las comunidades aut\u00f3nomas y los servicios municipales. En el sector privado existe un sector no lucrativo extenso, con diversas grandes organizaciones como Cruz Roja Espa\u00f1ola, C\u00e1ritas Espa\u00f1ola y la ONCE y un sector mercantil en expansi\u00f3n.<\/p>\n

      Existe una cierta especializaci\u00f3n funcional entre la iniciativa mercantil, el sector p\u00fablico y la iniciativa social. Las empresas mercantiles se centran en aquellos servicios en que se puede obtener beneficio econ\u00f3mico, y hay una demanda solvente, como por ejemplo, residencias para personas mayores; la iniciativa social desarrolla su actividad en servicios de una rentabilidad dudosa; y el sector p\u00fablico ofrece una parte minoritaria de todos los servicios que despu\u00e9s complementa con una oferta \u201cconcertada\u201d a precios de mercado con la iniciativa mercantil y \u201csubvencionada\u201d con la social.<\/p>\n

      Los servicios p\u00fablicos y los privados se utilizan por igual. Sin embargo, se puede observar como en ciertas comunidades aut\u00f3nomas existe un predominio de los servicios p\u00fablicos, sobre todo en aquellas en que los servicios est\u00e1n m\u00e1s desarrollados. En cambio, C\u00e1ritas y Cruz Roja tienen m\u00e1s protagonismo que los servicios sociales en siete autonom\u00edas, entre las que encontramos aquellas donde hay una mayor incidencia de la pobreza: Andaluc\u00eda y Extremadura, donde los servicios p\u00fablicos representan el 36 y el 31% respectivamente de todos los servicios sociales a los que acceden los pobres.<\/p>\n

      En Catalunya la oferta de titularidad p\u00fablica est\u00e1 presente en todos los sectores, pero en 2001 \u00fanicamente es mayoritaria en centros abiertos para ni\u00f1os y adolescentes (63,8%), pretalleres (55,1%), centros de acogida (57,4%) y viviendas tuteladas (54,5%).<\/p>\n

      La iniciativa social tambi\u00e9n est\u00e1 presente en todos los servicios, ya sea de forma privada o concertada. Y su presencia est\u00e1 ampliamente extendida, (entre el 80\u201390%) en centros ocupacionales para disminuidos (93,9%), residencias para disminuidos (92,3%), residencias para toxic\u00f3manos (80,9%). Es mayoritaria en tratamientos de estimulaci\u00f3n precoz (63,8%), atenci\u00f3n especializada a personas con disminuci\u00f3n (59,5%) y residencias para disminuidos gravemente afectados (55,1%). La iniciativa social concertada es muy mayoritaria en centros residenciales de acci\u00f3n educativa (69,8%) y est\u00e1 bien implantada en centros de acogida (42,6%).<\/p>\n

      La iniciativa mercantil est\u00e1 concentrada en los servicios para las personas mayores y residenciales, es mayoritaria en residencias para personas mayores (53,2%), y est\u00e1 bien implantada en los centros de d\u00eda para personas mayores (46,2%). Est\u00e1 presente en algunos servicios residenciales y para grupos espec\u00edficos de personas: viviendas tuteladas (20,1%), residencias para disminuidos gravemente afectados (16,0%) y residencias para toxic\u00f3manos (15,6%). La presencia de la iniciativa mercantil concertada es meramente simb\u00f3lica pero muy selectiva en centros de d\u00eda para personas mayores (0,9%), residencias para personas mayores (0,8%) y viviendas tuteladas (0,6%).<\/p>\n

      Como en otros pa\u00edses del sur de Europa la financiaci\u00f3n de las entidades de Iniciativa Social es mayoritariamente p\u00fablica mediante subvenciones, y no existen canales institucionales lo bastante formalizados entre el gobierno de la Generalitat y las asociaciones para concertar pol\u00edticas de servicios sociales. Las transferencias a estas entidades suponen en el a\u00f1o 2000 un 14% del total de gastos del Sistema P\u00fablico de Servicios Sociales, y un 65% de los ingresos de las entidades de Iniciativa Social, pero se desconocen los criterios de reparto; situaci\u00f3n que siempre resulta conflictiva porque es fuente de recelos, presiones y negociaciones poco transparentes.<\/p>\n

      La progresiva mercantilizaci\u00f3n y comunitarizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de servicios en la direcci\u00f3n de una mayor corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil, a pesar de que a priori pueda parecer que mitiga el monopolio y el sesgo burocr\u00e1tico del sector p\u00fablico, no escapa necesariamente de estos y otros males. De entrada, la Generalitat sigue teniendo el monopolio del reparto de recursos, con la dificultad a\u00f1adida de una reducci\u00f3n de la capacidad de control p\u00fablico y democr\u00e1tico sobre la eficacia de los recursos transferidos a la iniciativa sin \u00e1nimo de lucro y a la mercantil. Adem\u00e1s, algunos destinatarios de los recursos se pueden comportar de forma oligop\u00f3lica y hacer presi\u00f3n para que se les asigne m\u00e1s parte de la que bajo criterios objetivos les tendr\u00eda que corresponder; a la vez que aparecen dudas sobre c\u00f3mo garantizar el acceso a los servicios a los que cualquier ciudadano tiene derecho.
      \n\"\"<\/p>\n

      Por otro lado, es posible, incluso, que este sesgo burocr\u00e1tico aumente; las entidades de iniciativa social y las mercantiles concertadas tienden a comportarse de forma para-p\u00fablica, y por este motivo se deben someter a un necesario control burocr\u00e1tico por parte de las autoridades, lo que reduce su flexibilidad y capacidad de innovaci\u00f3n. Adem\u00e1s, las actividades de los voluntarios pueden esconder una v\u00eda precaria de incorporaci\u00f3n al mercado de trabajo, mezclando el altruismo con la actividad laboral, situaci\u00f3n que choca con los intereses de los grupos profesionales en presencia (Giner y Sarasa, 1997).<\/p>\n

      La insuficiente oferta global de servicios se ve agravada por la polaridad de grupos sociales a los que se dirige la iniciativa no p\u00fablica; la social a los m\u00e1s pobres y la mercantil, a los m\u00e1s ricos. Esta especializaci\u00f3n pone de manifiesto que una franja intermedia de la poblaci\u00f3n no es atendida, ya sea porque sus rentas no son lo bastante bajas para franquear la estrecha puerta de entrada a los recursos p\u00fablicos, o no son lo bastante elevadas como para comprar servicios mercantiles (Crespo i Rimbau, 1998). Esta situaci\u00f3n no deja de cuestionar los l\u00edmites de la justicia social y la capacidad distributiva del sistema catal\u00e1n de servicios sociales.<\/p>\n

      Rasgo 3: Descentralizaci\u00f3n, fragmentaci\u00f3n y d\u00e9ficits de coordinaci\u00f3n entre niveles.
      \n<\/span><\/h3>\n

      El proceso de descentralizaci\u00f3n de los servicios sociales otorga competencias y funciones a los poderes locales; en Catalunya la descentralizaci\u00f3n es insuficiente y se tiene que evitar que el traspaso de competencias hacia los ayuntamientos vaya acompa\u00f1ado de una duplicidad de redes y de insuficientes recursos econ\u00f3micos que hagan peligrar la cobertura y el equilibrio en el territorio. Tambi\u00e9n hay d\u00e9ficit en la coordinaci\u00f3n entre instituciones.<\/p>\n

      La mayor\u00eda de leyes auton\u00f3micas optan por el municipio como principal gestor de los servicios sociales, bas\u00e1ndose en el principio de subsidiariedad que establece que las necesidades est\u00e1n mejor atendidas por el nivel administrativo m\u00e1s cercano a los ciudadanos.<\/p>\n

      Por otro lado, los servicios sociales de las comunidades aut\u00f3nomas han pasado de una cierta desregulaci\u00f3n inicial a un \u00e9nfasis en la reglamentaci\u00f3n que, en clave de rendimientos institucionales, muestra ineficacias en aspectos organizativos, competenciales y territoriales. A partir de la segunda mitad de la d\u00e9cada de los ochenta, ha habido una intensa actividad normativa de las leyes de Servicios Sociales, que ha producido una importante fragmentaci\u00f3n y rigidez en la tipolog\u00eda de programas, servicios y prestaciones que hacen que la gesti\u00f3n resulte muy compleja y burocr\u00e1tica. La red p\u00fablica tambi\u00e9n se ha hecho compleja en niveles de atenci\u00f3n y estructura territorial partiendo de un modelo b\u00e1sico que distingu\u00eda entre servicios de atenci\u00f3n primaria (informaci\u00f3n, prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n domiciliaria, que eran responsabilidad de los ayuntamientos), y servicios de atenci\u00f3n especializada (equipos de diagn\u00f3stico y valoraci\u00f3n, centros de atenci\u00f3n especializada para grupos espec\u00edficos, y residencias de larga estancia, que correspond\u00edan a las administraciones auton\u00f3micas).<\/p>\n

      Hay programas y servicios exclusivamente municipales, otros que dependen directamente de las consejer\u00edas de bienestar social, o de otras consejer\u00edas; las hay de gesti\u00f3n interdepartamental, estatales y, finalmente, hay programas integrales, interdepartamentales, estatales y europeos. La fragmentaci\u00f3n territorial a\u00f1ade nuevos problemas para una gesti\u00f3n eficiente. El dise\u00f1o piramidal del municipio, comarca y\/o diputaci\u00f3n no soluciona los problemas derivados del minifundismo local ni el fen\u00f3meno contrario de las grandes concentraciones urbanas, al poner al mismo nivel todos los municipios de m\u00e1s de 20.000 habitantes independientemente de su problem\u00e1tica (por ejemplo, Barcelona, Cambrils y Olot).<\/p>\n

      En la d\u00e9cada de 1991 al 2000, s\u00f3lo el 7,5% de los recursos que administra la Generalitat son transferidos a las corporaciones locales, y con tendencia a la baja. En todos los documentos oficiales y propuestas te\u00f3ricas se otorga a los servicios sociales municipales una importancia estrat\u00e9gica por el bienestar comunitario; a pesar de todo, la descentralizaci\u00f3n del gasto hacia los ayuntamientos es min\u00fascula.<\/p>\n

      Esta centralizaci\u00f3n de recursos de la Generalitat a\u00fan puede matizarse m\u00e1s si se tiene en cuenta que en 1979 los ayuntamientos gastaban el 11,9% de los recursos del sector p\u00fablico y en 1999 s\u00f3lo llegan al 12%; y que la Administraci\u00f3n central ha reducido su participaci\u00f3n del 88,1% al 65,4% en estos veinte a\u00f1os, en beneficio de las administraciones auton\u00f3micas, que en 1999 absorben el 22,6% del gasto p\u00fablico. Sin embargo, la centralizaci\u00f3n y exig\u00fcidad del gasto por parte de la Generalitat s\u00f3lo exonera parcialmente la responsabilidad de los municipios respecto de la escasez de los recursos destinados a servicios sociales que, en temas de porcentaje presupuestario, est\u00e1 alrededor del 3%, inferior, pues, al 4% que ya recomendaba el Mapa de Servicios Sociales en 1984, y muy inferior a la media del Estado.<\/p>\n

      Como en el resto del Estado, la organizaci\u00f3n del Sistema Catal\u00e1n de Servicios Sociales es mixta. A nivel p\u00fablico se estructura en una red b\u00e1sica de servicios sociales de responsabilidad p\u00fablica (XBSSRP) y a nivel privado cuenta con una importante participaci\u00f3n de la iniciativa social y mercantil. La red p\u00fablica se ha ido haciendo m\u00e1s compleja en niveles de atenci\u00f3n y estructura territorial. Desde la Ley 4\/1994 se han complicado los niveles asistenciales, territoriales y el entramado de competencias.<\/p>\n

      Se han multiplicado las necesidades de coordinaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n que, a\u00fan siendo necesarias, se hacen m\u00e1s costosas en la medida en que se opta por un organigrama muy centralizado y jerarquizado en la gesti\u00f3n de los servicios. Los d\u00e9ficits de coordinaci\u00f3n son muy notables, ya que la multiplicidad de programas de distinto \u00e1mbito tem\u00e1tico, las confusas competencias territoriales y funcionales y la escasa planificaci\u00f3n de la iniciativa social y mercantil, exigen un reglamentarismo de car\u00e1cter reactivo que no \u00fanicamente deriva en elevados costes burocr\u00e1ticos, sino que genera insatisfacci\u00f3n entre profesionales, pol\u00edticos y entidades, al mismo tiempo que proyecta una imagen de confusi\u00f3n y desconfianza entre la poblaci\u00f3n.<\/p>\n

      Un modelo organizativo de inspiraci\u00f3n centralista en cuanto a gesti\u00f3n se refiere, y en consecuencia m\u00e1s burocr\u00e1tico, hace que los profesionales ocupen m\u00e1s tiempo rellenando formularios e informes, adem\u00e1s de asistir a reuniones, que en la atenci\u00f3n directa a la poblaci\u00f3n. Si bien, est\u00e1 regulado a qu\u00e9 instancia superior se tiene que transmitir la informaci\u00f3n o derivar al usuario, no existe una ordenaci\u00f3n coherente de competencias y responsabilidades p\u00fablicas, y mucho menos articuladas con la iniciativa social y mercantil. Parece un modelo muy fragmentado y poco coordinado en el que las duplicidades, el incremento de la burocracia y las deseconom\u00edas de escala tambi\u00e9n tienden a reducir el rendimiento institucional.<\/p>\n

      Un elemento clave para la planificaci\u00f3n son los Mapas de Servicios Sociales de Catalunya. En 1984 se public\u00f3 el primero (tambi\u00e9n en Espa\u00f1a). El segundo mapa se realiz\u00f3 doce a\u00f1os m\u00e1s tarde; se public\u00f3 en 1996. A partir de aqu\u00ed con el mismo formato se han ido publicando distintos mapas: el de 1997-98, el de 1999-2000 y, finalmente, una actualizaci\u00f3n de datos b\u00e1sicos en 2001, que public\u00f3 el Departamento de Bienestar Social y Familia en julio de 2003.<\/p>\n

      Los Mapas de Servicios Sociales y sus actualizaciones han sido piezas b\u00e1sicas para la planificaci\u00f3n, que se ha instrumentalizado mediante los Planes de Actuaci\u00f3n Social (PAS). Se han elaborado cuatro (I: 1988-1991, II: 1992-1995, III: 1997-2001 y IV: 2003-2006). El primero plantea como principal objetivo apoyar el establecimiento de una red de atenci\u00f3n primaria mediante la creaci\u00f3n de las unidades b\u00e1sicas de atenci\u00f3n social primaria (UBASP) y el desarrollo del ICASS.<\/p>\n

      El segundo PAS se prorrog\u00f3 hasta 1996 y plante\u00f3 los siguientes objetivos: impulsar el desarrollo del sistema en el marco de una corresponsabilidad p\u00fablica interadministrativa con una gesti\u00f3n y una iniciativa p\u00fablico-privada; completar la red b\u00e1sica de servicios y prestaciones como medio para avanzar en la garant\u00eda de los derechos de los ciudadanos; desconcentrar la administraci\u00f3n de la Generalitat hacia las comarcas; conseguir la plena coordinaci\u00f3n de servicios y la m\u00e1xima rentabilidad social; y crear la cohesi\u00f3n social y el bienestar de la gente. Sin embargo, est\u00e1 muy lejos de constituir un instrumento de planificaci\u00f3n general que regule la dispersi\u00f3n de competencias.<\/p>\n

      El tercer PAS (1997-2001), al no conseguir los objetivos generales del segundo, tiene literalmente los mismos, y sobre el papel es un documento de planificaci\u00f3n mucho m\u00e1s sofisticado que el anterior; ahora bien, en conjunto es un plan que a\u00fan mantiene muchas de las insuficiencias destacadas con relaci\u00f3n al segundo.<\/p>\n

      Entre 2001 y 2003 no ha habido ning\u00fan PAS. Y no sorprende que el IV Plan de Actuaci\u00f3n Social lo aprobara la Generalitat de Catalunya el 8 de octubre de 2003, poco m\u00e1s de un mes antes de las elecciones auton\u00f3micas. Y ya sea por la distancia en la elaboraci\u00f3n del III PAS (septiembre de 1997), por las nuevas necesidades (el problema de la dependencia, los movimientos migratorios, los cambios familiares), o por las modas ideol\u00f3gicas y cambios sem\u00e1nticos (de la lucha contra la exclusi\u00f3n a la promoci\u00f3n de la inclusi\u00f3n social), lo cierto es que el IV PAS pone el dedo en la llaga: \u201cLos servicios sociales est\u00e1n en una fase de transici\u00f3n de un sistema cualitativamente importante y socialmente necesario pero todav\u00eda poco estructurado, hacia un sistema de derechos, con un crecimiento de las cobertura de atenci\u00f3n\u2026\u201d \u201cEs necesario proceder a un an\u00e1lisis y revisi\u00f3n de la cartera de servicios, de su modelo de organizaci\u00f3n y de las correspondientes f\u00f3rmulas de financiaci\u00f3n que sirvan de fundamento para la posterior elaboraci\u00f3n de una nueva Ley de servicios sociales de segunda generaci\u00f3n, que pueda emplazar a los servicios sociales en un nuevo marco jur\u00eddico, con el objetivo de iniciar el proceso de consolidaci\u00f3n del Sistema Catal\u00e1n de Servicios Sociales (Generalitat de Catalunya, IV PAS, p. 3 y 5).<\/p>\n

      Por otro lado, los objetivos son tanto una muestra reiterada de los problemas pendientes (derecho a los servicios sociales, desequilibrios territoriales) como de los d\u00e9ficits de coordinaci\u00f3n y participaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n

      Rasgo 4: Existencia de mecanismos clientelares en la distribuci\u00f3n p\u00fablica del bienestar. Red de actores.
      \n<\/span><\/em><\/h3>\n

      El crecimiento fragmentario y por adjunci\u00f3n de los servicios sociales en forma de programas ad hoc, refleja un tipo de planificaci\u00f3n auton\u00f3mica hecha m\u00e1s bien a golpe de demandas de grupos espec\u00edficos. Por otro lado, la falta de una regulaci\u00f3n m\u00e1s expl\u00edcita sobre los contenidos de los servicios prestados por la iniciativa privada, y los criterios para asignar las subvenciones, posibilita una cierta discrecionalidad en el reparto y el control p\u00fablico de los recursos.<\/p>\n

      Desde principios de los a\u00f1os setenta y hasta la primera mitad de la d\u00e9cada de los ochenta, la idea de que los servicios sociales ten\u00edan que ser universales de car\u00e1cter p\u00fablico y de \u00e1mbito local fue ampliamente compartida tanto por la cultura de la izquierda pol\u00edtica como por los profesionales. Estos supuestos se contradec\u00edan, a\u00fan conviviendo, con los criterios de corte ben\u00e9fico y asistencialista propios del aparato franquista y de las corrientes conservadoras. Sin embargo, al mismo tiempo que se ampliaba e institucionalizaba la red b\u00e1sica de servicios sociales de responsabilidad p\u00fablica, los trabajadores y trabajadoras sociales fueron abandonando las concepciones conflictivistas y autoorganizativas del trabajo comunitario, y se fue debilitando la pretensi\u00f3n de instituir un sistema mayoritariamente p\u00fablico y de garantizar unos derechos subjetivos m\u00ednimos. La d\u00e9cada de los noventa se caracteriz\u00f3 por el avance ideol\u00f3gico de las tesis neoliberales, que en el sector de servicios sociales ha significado la contenci\u00f3n del gasto p\u00fablico y la renuncia a la provisi\u00f3n directa de los servicios. As\u00ed, el asistencialismo, la iniciativa socialcomunitaria y, especialmente, la mercantil, han visto aumentada y reforzada su posici\u00f3n.<\/p>\n

      El bajo compromiso p\u00fablico con la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la gente, y la opci\u00f3n residual-asistencialista de la pol\u00edtica de servicios sociales, han dado paso a la enorme expansi\u00f3n de nuevos grupos de presi\u00f3n procedentes de intereses que defienden la iniciativa social y mercantil.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","palabra_clave":[1119],"yoast_head":"\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\t\n